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渔业互助保险需要明确定位加强支持
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发布日期:2012-02-08

何文炯
(浙江大学)

    今天,开发、利用和保护海洋资源,发展海洋经济,已经成为一项国家战略。发展海洋经济,必须要建立有效的风险保障机制。渔业活动是传统而又十分重要的海洋经济活动,且其风险很大,然而我国渔业活动的风险保障长期薄弱,商业保险短暂进入后逐步退出。最近几年,渔业互助保险有一定发展,但仍受到许多制约。究其原因,主要有三:一是法律地位不明确,二是政府支持力度不够,三是运行机制有待完善。因此,必须从理论上充分认识渔业互助保险及其重要价值,给予清晰的法律地位和政策支持,积极推动其健康发展。
    一、渔业互助保险是一项重要的风险保障制度
    保险是一种风险处理机制——面临同类风险的众多经济主体,通过支付一定的费用得以结合并建立互助基金,这一基金对于遭遇特定风险事故的经济主体给予帮助。根据举办保险的主体和目的不同,保险可分为三大类:互助合作保险、商业保险和社会保险。其中互助合作保险是由民间组织举办、不以营利为目的的一类保险,这是由面临同样风险、具有相同风险保障需求的人,以互助合作方式组织起来的一种保险形式,其投保人(被保险人)同时也是该保险组织的所有者,即保险人。这类保险的具体组织形式有保险合作社、相互保险社、互保协会、相互保险公司等。
    互助合作型保险是人类历史上出现最早的一种保险形态。互助合作保险是建立在社会互助活动基础上的。社会互助活动(或称互助共济活动)是人类社会发展长河中为抵御灾害、安定社会、发展生产、求得共同生存不可缺少的社会经济活动。社会互助包括劳动互助、实物互助、借贷或损失补偿的经济互助等互助形式,欧洲中世纪盛行的“基尔特”即属此类。作为最古老的保险制度,在社会保险制度健全、商业保险蓬勃发展的现代社会,仍然具有其重要的地位。国际上的船东互保协会,专门承保保险公司所不保的船舶风险,在运输行业具有极为重要的地位。世界各国工会组织所开展的职工互助保险,为职工提供了社会保险之外的补充保障,如日本的“劳济联”、新加坡的职工总会英康保险合作社,在普通工薪劳动者中具有很大的影响。在我国,互助合作保险也有发展。1950年代开始,以生产互助合作为基础,部分地区出现了农村合作医疗制度,到1960年代开始在全国普遍实施。后来,互助合作保险在农业保险、渔业保险、运输保险、医疗保险等领域都有发展,一些领域出现了全国性的互助合作保险组织。中华全国总工会直接创办了中国职工保险互助会,全国各地工会系统已经普遍建立这类组织,尤以上海、浙江等地发展较快。
    渔业互助保险是在渔业领域的一种互助合作保险,是一项重要的渔业风险保障制度。这是因为渔业生产经营有着强烈的风险保障需求,而商业性风险保障服务无法满足这种需求、政府在这一领域很少直接提供这类风险保障服务。
    渔业生产经营活动充满着风险,各种不确定因素会给生产经营者带来重大损失,尤其是传统捕捞业和新兴的养殖业。因而,渔业被认为是高风险的弱质行业。由于渔业生产经营活动的综合性,渔业风险具有多样性,自然风险,技术风险、经济风险、社会风险都有,甚至还有政治风险。与其它领域的风险相比,自然灾害风险特别严重。例如,在商业保险中,渔民的作业、生活条件被列入高风险范畴,渔民人身意外伤害风险被列为职业风险类别的最高级别——六级。
    从保险技术的角度看,渔业保险在承保、理赔和防灾减损方面有鲜明的特点,采用商业保险的办法,经营成本较高。一是渔业生产经营活动风险复杂,非业内人士了解和把握其生产经营过程中的风险难度较大;二是渔业生产中的自然灾害多,因而风险损失规律难以把握,从世界范围看,寻求渔业风险损失分布在各地都是一件难度较大的工作;三是渔业生产地域广阔、专业性强,风险单位活动分散,保险经营者对于风险单位的风险管理服务难度大、成本高,控制道德风险的手段较少。如果采用互助合作保险方式,可以减少上述不利因素,从而降低保险运行成本。
    正因为如此,许多国家和地区在渔业领域采用互助合作保险的方式。从我国的实践看,1980年代和1990年代前半段,渔业生产领域的经济体制改革尚未到位,作为国有企业的中国人民保险公司曾经在渔业保险方面提供过保险服务,但随着渔业经营体制和保险业体制改革的深入,纯粹意义上的商业保险在渔业保险领域逐步退出。基于渔业生产经营风险保障的需要,渔业互助保险应运而生。
    二、渔业互助保险需要政府支持
    作为渔业领域一项重要的风险保障制度,政府应当给予足够的支持。这是基于渔业风险的公共性、渔业保险市场失灵和政府的职责。
    渔业风险的公共属性决定了政府介入渔业风险管理的必要性。渔业保险属于农业保险,而农业保险是世界各国主要采用的现代农业风险管理工具,也是WTO允许的政府扶持农业的方式。政府介入可以推动农业保险在农业风险配置中发挥更好的作用。事实上,渔业是一个高风险产业,渔业风险严重地影响着渔业生产经营的稳定性,制约着渔业发展。尤其是频繁而巨大的渔业灾害不仅造成水产品供给减少,影响人民生活,降低渔民收入,造成渔业再生产的困难,也加重了政府财政的负担。不仅如此,还会增加社会风险,引起局部社会动荡。所以,渔业风险不仅影响渔业,而且对国民经济的其他产业,乃至社会领域都会产生影响,因而具有公共属性,这就决定了政府需要通过一定的政策支持介入渔业风险管理。
    众所周知,保险是传统有效的风险处理机制。渔业保险是世界各国主要采用的现代渔业风险管理工具,可以优化渔业风险配置,实现稳定渔民收入、推动渔业发展,促进经济增长的功效。然而,纯粹市场化的渔业保险制度在许多国家和地区,当然也包括我们中国,并不成功。也就是说,渔业保险市场失灵使得这一在其他领域游刃有余的风险处理工具失去了其“战斗力”,变得无用武之地。学术界一般认为,道德风险和逆向选择是导致包括渔业保险在内的农业保险市场失灵的主要原因,因为道德风险和逆向选择会增加渔业保险的运行成本,从而阻碍市场运作的实现。采用互助合作型的渔业保险,可以在一定程度上克服或者缓解渔业保险的道德风险与逆向选择,从而发挥渔业保险的功能。
    然而,渔业保险采用互助合作保险方式,也有其局限性,例如筹资范围较小因而保险资本不足、保险基金规模较小抗风险能力较弱、保险技术方面的专业人才缺乏。此外,当互助合作型保险达到一定规模时,内部道德风险也会增加,运行成本也会提高。因此,需要正确把握渔业互助保险的特性,了解这类保险的适用性,给予合理的定位和应有的支持,建立有效的机制,更好地发挥其作用。
    政府支持渔业互助保险,有利于渔业互助保险基金做大,提高基金抗风险能力,有助于渔业保险从时间和空间两个维度将渔业风险在渔民之间、渔民与保险经办机构之间进行重新配置。从时间维度看,渔业互助保险通过渔民跨时期连续参保,使得渔民在不同年份可能面临的损失得以分散;从空间维度看,通过不同地区的渔民参加渔业互助保险,使得同一时期的渔业风险损失在不同地区之间得以分散。政府支持下的渔业互助保险,不仅直接增强保险基金偿付能力,还通过对渔业风险在不同主体和不同时期的重新组合而优化配置。
    基于这样的理解,政府需要对渔业互助保险提供如下支持:一是保险费补贴。渔业是一个高风险产业,事故发生率高,因而纯保费较高,如果全部由渔民承担,与渔民收入相比,负担较重,一般难以承受。所以,建议政府提供一部分保险费补贴,以激励渔民参加保险,既利于增加基金规模,又利于扩大参保范围。二是支持建立巨灾风险保障机制。渔业生产遭遇巨灾的可能性较大,而渔业互保基金往往规模不大,需要建立相应机制增强其抗风险能力。在保险活动中,建立巨灾风险保障机制的途径一般有两条:通过再保险或者建立巨灾基金。这都需要政府出面给予资金支持和组织支持。三是对渔业互助保险机构及其业务活动给予支持。渔业互助保险是一种民间行为,从加强和创新社会管理的角度看,这是社会转型过程中需要鼓励发展的领域,建议政府对渔业互助保险机构乃至割裂互助合作保险机构给予一定经费补贴,并对其保险业务活动给予免税或税收优惠。
    三、渔业互助保险需要法律保障
    从国际上看,互助合作型保险是一种古老的保险形态,但其依然充满生机和活力。在中国,这类保险也已有一定的发展,但尚未给予明确的法律定位。这是一个缺憾。这是制约包括渔业互助保险在内的各类互助合作型保险发展的一个重要因素。我国现行保险法律体系中,《保险法》和《海商法》等法律的部分内容是用以规范商业保险行为的,《社会保险法》是用以规范社会保险行为的,唯独缺乏关于互助合作型保险的法律法规。也正因为如此,互助合作保险难以有系统的支持政策。
    任何一种业态,必然产生于社会的需求,但其健康发展必须依靠法制和规范。渔业互助保险也不例外。从渔业生产经营活动和渔民的风险保障需求看,需要有渔业保险,而纯粹市场化的商业性渔业保险难以为渔民提供有效的风险保障服务,渔业互助保险就出现了,并且有了一定的发展。但是,现在遇到了困难,受到了制约。根本的原因就是政府对其定位不够明确,缺乏法律保障。社会上一般公众不了解这是什么保险,群众参保有疑虑,政府官员支持有保留。所以,应当首先明确渔业互助保险在渔业风险保障中的地位。
    在渔业市场经营活动中,有大量的风险存在。根据国家现行的法律法规和风险保障体系建设思路,政府直接提供社会保险服务,这是基于国民基本权利和政府基本责任而设置的一种基本的风险保障服务,根据《社会保险法》,有社会养老保险、社会医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等险种。其余的风险,按照自愿原则,由社会成员自由选择处理风险的方式。因而,渔业领域的风险,可以由商业化的保险企业提供风险保障服务,也可以采用互助合作保险的方式。根据前面的分析,商业保险在此领域的风险保障服务提供较少,因而互助合作型的保险服务就相对较多。为此,就必须对于渔业互助保险行为作出相应的法律规范。
    关于渔业互助保险的法律规范,必须符合国家关于互助合作型保险的法律规范。因此,我们建议国家尽早研究制定互助合作型保险的法律规范。在关于互助合作型保险法律规范出台之前,对于客观上存在多年、亟待发展的渔业互助保险,应当先行立法。建议人大和政府授权,由农业部门牵头,有关部门协作、专家参与,在深刻了解国内实际情况、充分吸收国际经验、准确把握未来发展趋势的基础上,明确界定渔业互助保险的法律地位,制定渔业互助保险的行政法规。
    渔业互助保险的行政法规需要明确以下内容:一是明确渔业互助保险是渔业保险的一类,是渔业风险保障体系的重要组成部分;二是明确渔业互助保险机构建立的条件和成立的审批程序;三是明确渔业互助保险参保人与渔业互助保险机构的关系和权利义务确立原则;四是明确渔业互助保险机构运行规则;五是明确政府对于渔业互助保险支持政策的确定原则;六是规定渔业互助保险机构终止的条件与程序。
    四、渔业互助保险需要完善运行机制
    渔业互助保险的持续健康运行,需要有法律的保障,要有政策的支持,还要不断完善运行机制。从各地的实践看,渔业互助保险已经有了很大的发展,但从渔业生产的客观要求和发展海洋经济的战略目标看,现行渔业互助保险运行机制及其服务能力与日益增长的渔业风险保障需求还不相适应,实践中面临着诸多问题。一是现有险种无法满足渔业生产的多种风险保障需求,现有险种主要针对捕捞渔业中的船舶损失和渔民人身风险,而对水产养殖业的风险保障明显不足;二是渔民较低的保费支付能力制约渔业互保业务的持续发展,有效需求不足;三是渔业生产的高风险性威胁渔业互保经营的稳定性,重大自然灾害损失应对能力不强;四是财政支持不够,有些地方没有财政补贴,有些地方财政补贴不稳定或补贴水平过低;五是渔业互助保险管理服务队伍不能适应发展的需要。
    事实上,与比较成熟的金融业、保险业相比,渔业互助保险的管理服务机制和决策机制还有待探索、完善和提高。因此,要在明确法律地位和政府责任的基础上,通过完善体制机制,增强服务能力,扩大服务范围,提高渔业风险保障水平。重点是加强以下几个方面的建设。
    一是确立相关关系。这是指在确立渔业互助保险法律地位的基础上,构建渔业互助保险与有关各方分工与协作机制。在整个渔业保险体系中,渔业互助保险与商业保险公司经营的渔业保险之间是共存关系,渔业互助保险与政府的社会救助也是共存关系,不是代替关系。
    二是改进决策机制。保险是一种风险保障服务,做好服务,必须从需求出发。就渔业互助保险而言,要紧紧围绕渔业经济发展的核心,从渔业风险保障需求出发,优化险种结构,改进险种设计,提高服务能力。
    三是规范内部管理。在互助保险机构内部,需要进一步理顺各种关系,建立完善的保险赔付程序公开制度,做到有章可循、有据可查、规范操作、阳光透明。努力做好理赔服务,保护会员的公平交易权和知情权,提高参保人的满意度。同时,要建立有效的使用、考核、激励机制,加强队伍建设,提高管理服务人员素质。
    四是完善财政补贴机制。前已论述,虽然渔业互助保险不是政府举办的政策性保险,但是应该享受政府的财政补贴。因此,各级政府在财政预算中,应该给予列入,中央财政和地方各级财政均给予必要的财政补贴。
    五是建立巨灾风险保障机制。渔业生产受台风、海啸等重大自然灾害损失的可能性很大,于是渔业互助保险机构本身有基金不足给付的风险,因此对于巨灾所产生的渔业互助保险机构自身的风险需要有一种保障机制,也就是说,要给渔业互助保险机构以充分的保障,才能使得参保的渔民有真正可靠的保障。据此,在进一步完善再保险制度的同时,我们建议建立由政府主导的渔业巨灾风险保障基金。
作者简介:
    何文炯,男,理学博士,经济学教授。现任浙江大学社会科学研究院副院长、浙江大学风险管理与社会保障研究所所长、浙江大学政策仿真实验室主任。浙江省人民政府咨询委员会委员、浙江省人大立法专家库成员、浙江省政府立法专家库成员、浙江省政府行政规范性文件合法性审查专家组成员。中国保险学会常务理事、中国社会保险学会常务理事、中国医疗保险研究会常务理事、浙江省保险学会副会长。主要从事保险与精算、风险管理、社会保障等方面的教学和研究,发表学术论文60余篇,科研成果获得省部级一等奖2项、全国性学术团体一等奖1项。
    曾多次参加《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国社会保险法》等法律起草与修改的讨论,是国家基本公共服务“十二五”规划和国家民政事业发展“十二五”规划编制起草组核心成员。


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